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Informe “Hacia una economía circular. Gestión de residuos en la UE”: propuestas en materia de regulación

Hoy publicamos un artículo del blog Terraqui escrito por Alexandra Farbiarz, comunicóloga, formadora y coach, con más de 10 años de experiencia como responsable de comunicación para entidades públicas y privadas, como divulgadora y como organizadora de eventos técnicos y culturales, principalmente en el sector del medio ambiente.

El estudio del Parlamento Europeo examina las actuales políticas y tendencias de la gestión de los residuos en la UE, compara datos entre países, revisa el estado de las tecnologías y evalúa las oportunidades de generación de empleo para cada uno de los flujos. También identifica las claves para opciones para políticas, especialmente en el ámbito de la prevención de residuos, en el alineamiento de la economía circular y los objetivos de gestión de residuos, así como en la mejora de la calidad y la fiabilidad de indicadores para un control más robusto de los mismos.

En este post se hace énfasis en los aspectos que nos han resultado más relevantes sobre el  estado actual de los distintos sistemas de gestión de residuos, su marco político, normativo y sobre las principales incidencias en el ámbito de la medición de los residuos y su gestión, del informe realizado por la Science and Technology Options Assessment (STOA) del Parlamento Europeo. El estudio establece el siguiente escenario a alcanzar: suficientes recursos para el mundo con 10 billones de personas en 2050. Para ello se deberán minimizar la producción de residuos y, a su vez, extraer el máximo valor de lo que se han considerado tradicionalmente residuos como pilares para asegurar suficientes recursos. A continuación, se desarrollan en distintos puntos los aspectos que se han considerado más relevantes:

  • Los flujos de residuos más estudiados en este informe son los residuos municipales, los envases y residuos de envases, los residuos alimentarios, los bio-residuos (que no están cubiertos por ninguna legislación específica aunque sí lo estén de forma genérica al tenerse que desviar de los vertederos) materias primas críticas, baterías, residuos eléctricos y electrónicos y las aguas residuales. Este último flujo se analiza en menor medida porque, según el informe, no suele ser un ámbito considerado dentro de la economía circular, aunque sí algunos de sus impactos y derivados -como los bioresiduos que pueden dar lugar a abonos-. En este sentido cabe recordar que actualmente está en discusión el nuevo Reglamento sobre fertilizantes.
  • Los factores que actualmente impiden que algunos Estados Miembros alcancen los objetivos son:
    • La falta de infraestructura moderna.
    • Alta dependencia del vertedero, con tasas de reciclaje demasiado bajas o inexistentes.
    • Fallas administrativas e institucionales.
    • La falta de voluntad política y la falta de legislación o aplicación de la misma y políticas nacionales.
    • Una falta de conocimiento de la gestión de residuos fuera de los centros urbanos; y,
    • Separación ineficiente de los residuos municipales en origen.
  • Los principales instrumentos aplicados en el ámbito de la gestión de los residuos en Europa, junto con algunas consideraciones del informe al respecto, son:
  1. Instrumentos normativos. Directivas y reglamentos utilizados para establecer objetivos y requisitos de información según flujos de residuos; establecimiento de

    sistemas de responsabilidad ampliada del productor; establecimiento de instrumentos económicos y promoción de la mejora del eco-diseño. Se constata que la transposición de la normativa europea en materia ambiental varía enormemente entre los países de la UE y requiere de más armonización legislativa en cascada para los niveles municipales e inter-municipales. A su vez, se reconoce las regiones y ciudades de Europa como el motor para crear el cambio hacia la economía circular puesto que cada uno de estos espacios tienen su propio tejido industrial, de servicios y de recursos para poder gestionarlos de una manera eficiente. La red y conocimiento que se establezcan entre los distintos actores a nivel regional también permite aflorar las oportunidades.

Recordemos las principales Directivas vinculadas a la gestión de los residuos en Europa:

  1. Incentivos económicos mediante la inversión en infraestructuras apoyadas por el fondo de Cohesión y fondos para la I+D+i (ej. Programa Horizon 2020).

Los apoyos financieros pueden adoptar diversas formas, como subvenciones, préstamos, incentivos fiscales o garantías de inversión y pueden ser canalizados directamente por el sector público o bien a través de otras entidades como asociaciones empresariales o agencias de desarrollo empresarial. En el ámbito de la gestión de los residuos, cabe destacar los Fondos de Desarrollo Regional Europeo (FEDER) y los Fondos de Cohesión a los que se destinaron del 2000 al 2006 4,6 billones de € y del 2007 a 2013 6,2 billones de €. Sin embargo, el informe señala que, debido a la débil aplicación de medidas de apoyo, a nivel legislativo y de políticas nacionales, así como en la pobreza de los datos demandados por el Tribunal de Cuentas Europeo que los fondos no fueron del todo maximizados, generándose también barreras para el control de la efectividad en términos de impacto respecto a los objetivos sobre los residuos.

  1. Instrumentos de mercado como impuestos sobre los vertederos, la incineración y las bolsas de plástico. Hay países de la UE que ya han introducido mecanismos políticos como la tasa sobre el vertido o la prohibición de residuos municipales en los vertederos, lo que ya representa una transposición adecuada de la política europea en materia de economía circular. Sin embargo, en los países en el que existe una prohibición de un determinado tipo de flujo a los vertederos, como en el caso de los plásticos, se ha trasladado el envío de vertedero a la incineración. El informe también señala que existe un “vacío de claridad” de la incineración respecto a la jerarquía de residuos que tampoco ayuda. Uno de los instrumentos de mercado que ha funcionado ha sido el gravamen de las bolsas de plástico ligeras. El primero de ellos fue introducido en Irlanda, que se basó en una tasa de 0,15€ por bolsa en 2002 y dio como resultado el aumento de bolsas reutilizadas, reduciendo de 328 bolsas per cápita por año a 14 en 2014.

También caben destacar otro tipo de instrumentos económicos como la reducción del IVA en Suecia como forma de apoyo a determinados sectores de la reparación para permitir su desarrollo.

  1. Requisitos de información, como información sobre el reciclaje de envases al consumidor, informes voluntarios de producción de residuos y objetivos establecidos por las empresas.
  1. Instrumentos voluntarios, como las campañas de concienciación para la ciudadanía, compromisos voluntarios de la industria, diseño y etiquetaje de productos acompañados de una buena información práctica u otras iniciativas empresariales.
  • Una normativa que emerge. La naturaleza mixta de la legislación nacional en materia de residuos da lugar a distintas alternativas de gestión. Es un área de política relativamente nueva y el rendimiento no se correlaciona con la fecha de adhesión a la UE ni con el PIB de los países. Solo hay que ver los ejemplos y resultados de las iniciativas que ha habido en la República Checa y en Eslovaquia.
  • Base sobre la que se apoyan los objetivos. Muchos de los objetivos establecidos en el Paquete de Economía Circular de la UE propuesto están basados en “volúmenes”, mientras que el objetivo del concepto de economía circular es maximizar el “valor” de los materiales retenidos dentro de la economía. Esto conduce a la consecuencia de que las prácticas de gestión de residuos resultantes, y las inversiones de capital que se realizan, pueden no apoyar el logro de los objetivos de economía circular para retener el valor de los recursos dentro de la economía.
  • La medición de los objetivos de reciclaje de los residuos municipalespuede efectuarse bajo uno de los 4 criterios que propuso la Comisión mediante una Decisión en 2011 y los países que las adoptaron:
  1. Tasa de reciclaje de residuos de papel, metal, plástico y vidrio de los hogares (Malta)
  2. Tasa de reciclaje de papel, metal, plástico, residuos domésticos de vidrio y otros tipos de desechos domésticos o de desechos similares de otros orígenes (Austria, Chipre, República Checa, Grecia, Hungría, Italia, Lituania, Polonia, Portugal, Suecia, Eslovaquia).
  3. Tasa de reciclaje de residuos domésticos (Bulgaria, Luxemburgo, Reino Unido).
  4. Tasa de reciclaje de residuos municipales totales (Alemania, España, Finlandia, Letonia, Eslovenia).

En 2013 aún faltaba que Rumanía se pronunciara sobre el método de cálculo que quería adoptar, aunque todo apuntaba a que se decantaría por la primera opción por ser la menos costosa.

Las dos grandes y preocupantes consecuencias de utilizar distintos métodos de cálculo son:

  • Los beneficios reales y el impacto general del cumplimiento de los objetivos de reciclaje serán mucho menores de lo planeado.
  • Los programas nacionales de inversión en infraestructura y construcción se diseñarán para alcanzar estos objetivos y darán lugar a un impacto a largo plazo mucho más allá de la fecha objetivo de 2020. Si los objetivos son incorrectos, estos proyectos serán extremadamente costosos y problemáticos para revertir en el corto a mediano plazo.
  • La opinión de patronales recicladoras y la Expra. Así pues, los Estados miembros utilizan actualmente diferentes métodos para calcular las tasas nacionales de reciclaje, lo que dificulta la comparación. En el peor de los casos, se dice que los cálculos se basan en los desechos que se recogen u ordenan, pero que podrían no reciclarse. Plastic Recyclers Europe(2016) informa que las industrias de reciclado de metales no ferrosos, acero, papel y plásticos están a favor de un método armonizado EU-28 para medir las tasas de reciclaje en el proceso final de reciclaje en lugar del material total recogido. La Federación Europea del Vidrio de Envase (FEVE, 2016) está de acuerdo con la necesidad de metodologías de cálculo precisas y armonizadas. La Alianza de Responsabilidad Extendida del Productor (Expra, 2014) cuestión, en tales circunstancias, que se pueden extraer conclusiones de que los Estados miembros estén cumpliendo los objetivos de reciclaje.
  • Disfunciones de la gestión de residuos respecto a los objetivos del paquete de Economía Circular. Si bien existe una disminución de la incineración a nivel europeo, Dinamarca, Suecia, Holanda, Bélgica y Francia incineran más del 35% de sus residuos municipales, por lo que deberían desviar parte de los residuos al reciclaje para cumplir con el objetivo del 65% marcado por el Paquete de Economía Circular.
  • Los sistemas de responsabilidad ampliada del productor (RAP, en adelante) que se han aplicado en distintos países y por flujos de residuos parecen tener una incidencia muy clara en la recogida y el reciclaje. Como ejemplos de éxito el informe pone de relieve el caso de la RAP de la madera en Irlanda, de los plásticos en la República Checa y Eslovaquia, las baterías en Eslovaquia y Luxemburgo, y los RAEE en Suecia. En el caso de Irlanda, parece existir una relación con un mayor porcentaje de reciclaje debido a la escasa implantación de plantas de valorización energética.
  • El problema de la mala calidad de los datos y su recopilación es ampliamente reconocido en la UE. Se requiere un trabajo adicional significativo en torno a esta cuestión para respaldar comparaciones justas y efectivas entre los Estados miembros y garantizar la igualdad de condiciones con respecto a la forma en que los Estados miembros alcanzan los objetivos en su gestión de residuos. En el caso de los residuos municipales las definiciones de éstos varían mucho entre países. Y esto se debe a problemas que responden a:
    • La inclusión de residuos voluminosos o de jardín en los datos de residuos municipales, lo que repercute en cifras más altas de residuos municipales per cápita que en un país que excluye estas fracciones.
    • Si los países incluyen solo residuos de hogares o incluyen tipos de desechos similares provenientes de otras fuentes, como actividades comerciales y oficinas.
    • Algunos países incluyen la recogida selectiva de envases de los hogares, mientras que otros países no.
    • Debe introducirse en la contabilización de los datos una definición de los residuos alimentarios comestibles armonizada entre los distintos países de la UE y que se incluya en el Eurostat.
  • Las variaciones de datos y resultados que se muestran entre los Estados miembros se acentúan aún más por las variaciones entre regiones dentro de un Estado miembro donde la gestión de residuos y sus resultados difieren en un mismo territorio nacional. Por ejemplo, a nivel regional las dificultades de medición en el ámbito de los residuos municipales residen en el hecho de que hay hogares que no recogen sus residuos y los llevan a compostaje, a quema, entre otros y, por otro lado, según qué residuos municipales se envían a tratar en otras regiones.
  • En la prevención de residuos se constata que los programas realizados hasta ahora se han centrado fundamentalmente en el sector doméstico, pero también en los sectores públicos, la construcción y las infraestructuras. Dentro del sector privado destaca los servicios de hostelería, la fabricación y según qué sectores de venta, minoristas y transporte y 11 países presentaron programas de prevención en el sector agrícola, a menudo, en el contexto de los residuos alimentarios. Finalmente, también se han encontrado programas para los sectores de la minería y procesamiento de materias primas. De todos modos, que se hayan presentado programas no significa necesariamente que se hayan llevado a cabo (como se ha constatado, por ejemplo, en el sector agrícola). Cabe destacar que dos terceras partes de los instrumentos que se utilizaron en el ámbito de la prevención se centraron en la información y concienciación mientras que solo un tercio se dedicaron a instrumentos económicos y legislativos o regulatorios.
  • La reutilización, reparación y refabricación son claves para alcanzar los objetivos de prevención de residuos. Sin embargo, la falta de infraestructura es uno de los desafíos clave de la política, como cuando la demanda de flujos de residuos para la generación de energía y el reciclaje compite con priorizar la reutilización y la eliminación de residuos. Otro gran desafío es superar los intereses creados en la generación de residuos y esto requerirá un enfoque sistémico, integrado y holístico de la economía circular que se aplique a los programas actuales de eficiencia de recursos o prevención de desechos. En este sentido, el soporte para la reutilización, reparación y refabricación son componentes vitales de la prevención de residuos que necesitan monitoreo, modelado y soporte de políticas. Veamos algunos ejemplos de resiliencia y otras reflexiones en estas materias:
  • Flandes ha incorporado la reutilización como parte estructural en la política de residuos y ha cuadruplicado tiendas de reutilización del 2001 al 2012.
  • La falta de legislación que aliente una tasa de reutilización más elevada y la baja cantidad de equipos eléctricos y electrónicos de buena calidad son las barreras más importantes que se han encontrado para la refabricación y reparación de este tipo de productos.
  • Los productos de reparación y de segunda mano se han convertido en un fenómeno de nicho en las economías occidentales ricas, dirigidos a las poblaciones con bajos ingresos. Esto se debe a la creciente complejidad del producto, ciclos de innovación más cortos y degradación consciente de la calidad del producto (obsolescencia programada), que reduce rápidamente el valor de los productos y ha ayudado a una mentalidad sutil de usar y tirar: se supone que los desechos se reciclan de alguna manera, la reutilización y la reparación requieren demasiado tiempo. Superar este estigma social, además de los intereses creados en la generación de desechos para alimentar las infraestructuras de incineración y reciclaje de residuos, requerirá herramientas políticas innovadoras (por ejemplo, la promoción de la reutilización mediante exenciones fiscales en Suecia -se redujo el IVA del 25 al 12% para reparación de bicicletas, ropa y zapatos- y la promoción de la simbiosis industrial en el Reino Unido).
  • Alemania se posiciona como líder de refabricación a nivel mundial. Una encuesta mostraba que el 14 por ciento del total de encuestados informó que su empresa estaba acondicionada para este tipo de procesos. En particular, los sectores de equipos aeroespaciales, automotrices (de servicio pesado y todoterreno) y equipos y maquinaria eléctricas y electrónicas, así como equipos médicos experimentaron altos niveles de refabricación.

El informe sugiere las siguientes propuestas en materia de políticas y normativa:

  • Desarrollar un sistema integrado de infraestructuras a escala de la UE para la gestión de residuos hacia la recuperación y crear mercados secundarios activos. A su vez, estas infraestructuras deberían alentar las redes de recuperación y de reciclaje, las cuales habrían codesarrollado logísticas inteligentes para la recuperación de residuos, separación y transporte junto con los municipios, los ciudadanos y la industria para asegurar flujos de residuos en economías de escala que reducen los riesgos de inversión.
  • Proporcionar claridad en torno a la incineración y generar dinámicas para lograr opciones en la parte superior de la jerarquía de residuos. Realizar un examen y considerar opciones para proporcionar claridad en cuanto al encaje de la incineración dentro del contexto de la economía circular. Los objetivos de dicha revisión incluirían:
    • Resaltar los problemas para alcanzar una economía circular.
    • Proporcionar orientación para la toma de decisiones de inversión en infraestructura antes de que la valorización energética se convierta en una solución óptima.
    • Ofrecer opciones realistas y objetivos necesarios para la prevención de residuos, reutilización, reparación y re-fabricación para reducir la dependencia de la incineración.
  • Apoyo a las empresas que consideren la condición de fin de residuo en la fase de diseño.
  • Implementar la reutilización individual, refabricación o reparación de los objetivos para los RAEE.
  • Considerar metas específicas para la recuperación de materiales valiosos críticos (además de los objetivos basados en el volumen).
  • Considerar el papel más amplio de instrumentos económicos en la promoción de los objetivos de economía circular. Como ejemplos propone:
    • Desarrollar esquemas comerciales que permita a los países con PIB elevado a que puedan cumplir sus objetivos, en parte, a través del apoyo a países con menor PIB a mejorar la separación de residuos y reciclaje donde es económica y ambientalmente favorable llevarlo a cabo.
    • Promover los criterios necesarios para obtener “bonos verdes” para financiar proyectos encaminados a trasladar la gestión de los residuos hacia la parte superior de la jerarquía de residuos.
    • Considerar la inclusión de la referencia de la obligación derivada del principio de “Quien contamina paga” para los residuos en todos los planes nacionales.
    • Aplicar y/o aumentar gradualmente los impuestos sobre residuos (por ejemplo, para el vertido, la incineración y las bolsas de plástico)
    • Armonizar el cálculo de las tasas de reciclado de residuos municipales.
    • Incluir “residuos de alimentos comestibles” como una categoría en los requisitos de presentación de datos de residuos en los Estado miembros
    • Promover la transparencia sobre el volumen y destino final de pre-tratamiento, el tratamiento y procesos de reciclaje, así como de los resultados ambientales derivados de opciones de reciclaje.
    • Desarrollar un tablero de seguimiento de los avances en el que se incluyan indicadores ambientales, económicos y sociales.
    • Revisar la Directiva marco de Residuos para hacer obligatorio que los residuos alimentarios se incluyan dentro de los programas nacionales de prevención de residuos, incluyendo responsabilidades claras y logros a alcanzar en un plan de acción. Estos objetivos deben ser cuantificables a partir de criterios establecidos para su medición.
    • También debería definirse la categoría de residuos alimentarios comestibles que pudiera integrarse en el Eurostat.
    • Revisar también la Directiva marco de Residuos para una clasificación alternativa o complementaria para el nuevo objetivo de “residuo doméstico o similar” al utilizado por Eurostat. Junto con objetivos de valorización y reciclado, esto alentaría las reducciones de los niveles residuales de residuos mezclados. Ello podría llevarse a cabo de forma similar a la utilizada para los residuos municipales biodegradables: con la cantidad total resultante en el año de referencia, a continuación, se establecen los objetivos de reducción establecidos durante un periodo de tiempo prolongado.
    • A propuesta de las asociaciones de envases, el Eurostat o la Agencia Europea de Medio Ambiente debería revisar los protocolos utilizados por la UE en las últimas recogidas de datos y la UE debería presentar enmiendas a la Guía del 2012 sobre este asunto.
    • Fortalecer los datos e indicadores para la supervisión y evaluación de la transición hacia una economía circular. Por ejemplo, el consumo de material secundario como un porcentaje del total del consumo de materiales es un componente clave. Un panel podría ser una opción viable para representar las múltiples facetas de la transición a la economía circular.
    • Promover la armonización y coherencia entre los distintos niveles políticos. La Agencia Europea de Medio ambiente propuso, a tal efecto, una legislación en cascada y compartir mejores prácticas a nivel municipal e inter-municipal.

Podrán encontrar el informe completo en este enlace.